未来将成为推进PPP(公私合营合作制)重要法律依据的基础设施和公用事业特许经营立法(下称“特许经营立法”)进程正在加速。

据记者了解，国家发改委推动的特许经营立法已经出了第6次征求意见稿，目前正在听取各部委、有关专家和市场主体的意见。

《第一财经日报》获得的一份包括八章内容的征求意见稿，涉及特许经营权的授予、协议、经营者和实施机关的权利和义务、监督管理和法律责任等。

基础设施和公共事业特许经营在我国有近30年发展，但因各地行政法规上的交叉模糊而造成约束力不强、风险分配不合理的现象常有。特许经营立法已成为破除瓶颈的必由之路。

两种价格确定和调整方式

据本报记者梳理，从2008年起，特许经营立法就进入了可行性研究阶段，直到2013年10月才被列入全国人大的立法计划并在当年拟出初稿。

之前五稿，争议重重，对特许经营的概念和方式，适用范围，经营者资格，项目的立项、审批和监管，以及风险分担等问题，各界意见难统一。

记者手中的这份征求意见第6稿显示，特许经营协议内容包括十八项，其中包括投融资期限和方式、投资回报方式以及确定、调整机制。

在稿中，对于特许经营较为敏感的价格调整问题显示了两种价格确定和调整的方式。

一种方式是通过销售服务向用户收费取得收入的特许经营项目，属于实行市场调节项目的，应当允许价格根据市场情况适当浮动;属于政府定价项目的，应按相关规定进行成本监审并确定价格。

另一种方式是特许经营项目按协议约定由指定单位支付费用;需纳入政府定价项目进行成本核算的，由实施机关提出支付费用的测算依据，纳入实施方案一并审定。

此外，征求意见稿对政府承诺也有所规范。“特许经营协议约定的政府承诺可以涉及特许经营的土地使用、相关基础设施和公共事业的提供、防止不必要的竞争性项目建设、必要合理的补贴、产品或者服务的政府采购等，但不得承诺投资回报以及法律法规禁止的其他事项。”

征求意见稿显示，特许经营协议内容包括十八项，其中包括投融资期限和方式、投资回报方式以及确定、调整机制、特许经营期内的风险分担、政府承诺和保障、应急预案、变更、提前终止及补偿、违约责任、争议解决方式、需要约定的其他事项。

对于政策调整，征求意见稿显示，因法律、法规、规章或政府有关规划、服务标准和政策调整等，导致特许经营协议无法继续履行的，实施机关和特许经营者可在协商一致的基础上变更特许经营协议。

此外，在监督管理方面，征求意见稿还要求实施机关应当及时监测，分析特许经营项目实施情况，“一般3到5年”由有关部门组织专业机构对项目实施情况进行评估。

经营者如果违约或违法也有成本，如果不履行保养和更新改造义务或擅自停业歇业的，项目就可能被临时接管，经营者将承担赔偿责任。

推进PPP面临法律空缺

今年3月的两会上，全国工商联曾在团体提案中指出，发现特许经营者的权益常得不到有效保障。某些政府部门借“公共利益”名义收回特许经营权，又不予以经济补偿。

各界对特许经营立法的呼声越来越高，在各种环节、各种标准、各种权利和义务上的界定目前都有待厘清。

《行政许可法》虽然在法律层面上规定了信赖保护原则，但缺乏具体的可操作性规则。补偿的标准、程序等无完备的可操作性规范，执行单位在履行行政补偿的时候无法可依。

去年年底财政部开始着手推动PPP时，财政部部长楼继伟曾表示，在我国现阶段，公私合作模式的法律法规还不健全，未来研究明确“如何管理”的问题，建立健全PPP法律体系。

财政部科学研究所所长贾康、财政部科学研究所研究员孙洁认为，推进PPP现在面临的困难首先是没有完善的法律体系。

目前，我国关于PPP的相关法规主要是来自国务院制订的管理办法和各地相应的管理办法。

“这些办法虽然对PPP项目的实施有一定的帮助，但仍然不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。”上述两位今年在《中共中央党校学报》撰文指出。

贾康和孙洁认为，我国目前采用的是部委发“通知”指定“政策”的方式来规范，其法律效力较低。而PPP的特殊性决定了要对项目公司、招投标和税收优惠等问题做出特别的法律规定，这就意味着PPP立法与一般法规必然存在一些冲突。而目前主管部门各自的规定只适用于一部分行业，且各自为政时常无法衔接。

“PPP项目的法律关系较为复杂，涉及许多领域的法律问题，有些问题在针对特许经营的法规中有统一规定，但更多的方面仍由该领域内我国现有的其他法规或行政法规来管制。”两位表示。

立法需考虑国内复杂政企关系

在本周一举行的第2期“中国PPP沙龙”内部研讨会上，北京大岳咨询公司总经理金永祥认为，通过这次立法，首先涉及的概念要准确，基础设施和基础产业概念有别，谈基础设施、特许经营范围最好不要涉及基础产业，“否则什么都说不清楚”。

他表示，特许经营法中必须规定那个特许经营的范围，在确定范围时要注意行政许可和特许经营的差别。“有的基础设施需要特许经营，有的可能行政许可就够了，并不是所有的基础设施都需要特许经营。”

“立法要接地气，解决实际问题，可以适当借鉴国际经验，但不能简单抄写国外的条文。”金永祥说，基于一些改革中的不稳定状态，我国的政企关系远比发达经济体复杂。

银监会统计部副主任叶燕斐则表示，首先需要有一部上位法来解决PPP涉及到的如收费等问题。随着PPP推进更多案例，最高法需要根据新出现的案例等出台司法解释。

此外，叶燕斐还表示，PPP本身非常复杂，如果出现纠纷还需要有专业的法庭或者法院来处理这类案子，如众所周知难打的知识产权纠纷官司。

此前海淀区法院成立了国内首家基层法院知识产权庭，专门处理此类案件，因其专业，不少其他地区的知识产权官司也在这里打，“可能要有一个专门的法院或者法庭能够受理这类PPP案件，这不仅是法庭的专业化，而且还能摆脱地方政府的控制。”叶燕斐说。