20世纪70年代末以来，从英美等发达资本主义国家发端，迅速扩展到整个世界，开展了一场深入持久的政治经济和行政改革。这一场以公共管理市场化和社会化为核心的新公共管理改革运动，在很大程度上化解了各国的公共治理危机，推动了公共治理模式的重大变迁，也推动了公共管理理论的重大发展。

在现代西方国家的治理过程中，存在着一系列看似相互冲突的原则、目标，以及一系列各具不同功能的治理工具。实际上，各国公共治理模式的差异，只是相互冲突的原则和治理工具之间，在不同的历史时期，平衡点不断位移，因而构成不同的平衡结构而已。从这个意义上来说，20世纪80年代以来这一场公共管理改革，其本质不过是为了化解70年代中后期的社会经济政治危机，通过公共管理的市场化和社会化运动，从而塑造了公共治理模式的一个新的平衡结构。本文就四个方面的平衡关系来说明西方公共管理改革的新特点和新趋势。

自由和平等之间平衡关系的调整自由和平等是构造现代市场经济制度和宪政民主共和政治制度的两大核心原则。在西方国家的公共政策体系中，自由和平等成了两种具有重大差异的公共政策导向。

从19世纪30年代到20世纪30年代，资产阶级国家的自由经营、自由贸易的自由放任的经济政策，推动了现代自由市场经济的迅速发展。但是，平等原则却被淹没在自由主义的浪潮之中。20世纪30年代，从美国的罗斯福新政开始，直到第二次世界大战以后欧洲大陆国家和英国的国有化运动和福利国家的兴起，平等原则逐渐取代自由原则，成为现代国家公共政策的主导原则，自由和平等之间的平衡关系，发生了一次重大的调整。

而20世纪80年代以来的公共管理改革，是对讲究平等原则下罗斯福新政以来国家公共政策的总的逆向调整。这一轮政策变迁的核心是劫贫济富。通过大幅度减税，削减政府公共开支，减少政府对经济的干预，削减社会福利和补助，放松管制等一系列改革，释放市场的自由和活力，让资本自由运作，企业家自由发展，让经济恢复自然的活力，在自由原则的主导下，实现了公共政策和治理模式的重大变迁。如果说20世纪30-70年代的公共政策发展，是自由原则向平等原则让步的话，那么，20世纪80年代以来的改革，则是典型的自由原则的胜利。但是，这种变迁只是自由和平等这一对相互冲突的原则之间的平衡点的位移，而绝不是一个原则对另一个原则的替代。

政府和市场之间平衡关系的调整

在工业革命以后的很长一段时期内，主要以市场机制作为经济社会运行的主要调节机制，那个时候的国家政府是一个守夜警察式的国家。但是，市场也会失灵，市场自由运行的结果，是社会财富向少数财团手中高度集中，导致了社会严重的两极分化，社会的矛盾和冲突加剧;依靠市场自由交换和价格机制的作用，无法纠正外部效应带来的问题。

正是由于市场失灵的存在，从19世纪70年代到20世纪70年代末，政府的职能迅速扩展，到20世纪70年代末，现代政府就从一个消极无为的小政府，发展成为一个无所不包、无所不管、无所不能的积极的大政府。但是，政府干预在解决市场失灵问题的同时，又带来了另外的问题:公共开支规模过大;市场的自由和活力受到过度发展的政府管制的约束，制约了社会经济发展的动力等等。

正是在这种背景下，20世纪80年代以来的新公共管理改革运动，政府和市场之间的平衡关系，在经历了一百年的发展之后，进行了新的一轮调整。这一轮的改革，在政府长期快速发展之后，不可避免地就是政府的退却。通过国有企业的私有化、放松管制、福利制度改革、政府商业管理功能的公司化改革、大力发展非政府公共组织、发挥社会互助和公民自治机制的作用等一系列改革，重新界定政府、市场和社会之间的关系，市场和政府之间的平衡点又发生了一次重大的位移。

管理和行政之间平衡关系的调整

19世纪中后期以来的国家政府扩展，主要是政府行政职能的扩展。20世纪80年代以来的改革，则是在管理主义思潮的主导下，试图全面改造官僚化的公共行政组织结构、管理模式和管理方法，一种新型的战略导向、竞争导向、绩效导向和顾客导向的公共管理模式正在逐步确立。在管理主义理念指导下，把许多在企业管理中成功运用的管理模式和方法，引入公共部门组织管理之中，来重新塑造公共部门的结构和模式。20世纪80年代改革以来的变化，是在官僚制组织的大框架之下，管理性和行政性平衡关系的一种新的调整。

社会精英阶层和普通民众之间的利益平衡关系的调整

关于20世纪80年代以来的公共管理改革，一种流行的看法是认为具有意识形态的色彩，反映着以工商资本家为代表的社会上层的利益。不管这场改革是否具有价值倾向性，与历史上任何一场制度变迁一样，都是社会权力结构和利益结构的重新塑造，有的社会阶层在结构重组中利益得到增进，同时，必然导致其他一些社会利益群体的利益受到损害。国有企业的私有化、放松管制、签约外包制、特许经营制、福利制度改革，减少政府决策中的民主协商和谈判机制的作用等一系列具体的改革举措的运用，从利益重新配置的意义上来看，社会精英层的利益得到更

多的增进。这一场改革因此也可以看成是过去一百年塑造的社会权力和利益格局的一次重大调整。

阅读延伸

当代西方国家公共管理改革的三种主要模式

■现代化派。这些国家对行政制度的组织方式进行根本性改变，适度放松僵硬的人事制度，权力下放，这种改革是属于政府管理结构和模式自身的调整和变迁。

■市场化派。这些国家的改革措施主要包括在公共服务中引入准市场机制、大规模的签约外包制，进行行政组织的公司化改造，公务员管理中引入合同聘任制和绩效工资制，更多地招用临时工作人员等等。

■小政府派。属于这一类型的国家，把任何可能私有化的东西全部实现了私有化，回归了守夜人式的国家，承担一些私人部门不能或不愿承担的核心职能。

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