“政府的钱毕竟是有限的，如何在大型基础建设项目上引入社会资金，将成为今后工作的重点。”在近日中央财经大学主办的“2008公共采购国际论坛”上，北京市发改委法规处处长韩晓芳表示。
据了解，随着国家四万亿投资计划公布之后，各地政府铁路、公路大型基础项目也开始陆续上马，而作为社会资金投资国家基础建设等大型项目的重要手段之一，我国的基建特许经营也开始进入新的阶段。但是业内专家也指出，随着项目的不断增加，其实践过程中也将面临多方难题。

特许经营制度建设解决政府和投资者难题

据北京市发改委法规处处长韩晓芳介绍，北京市从上世纪90年代在一些过去由政府独家投资、垄断经营的基础设施项目中开始尝试引进一些民间资金，这些基础设施具有投资量比较大、长期性和公益性的特点，比如首都机场高速路、公交专线和京通快速路等等。为了使制度和法律建设也相应跟上，北京市2000年出台了一个关于经营性的基础设施的投资回报补偿的意见，2003年在此基础上又出台了《北京市城市基础设施特许经营办法》。“而2005底出台的《北京市城市基础设施特许经营条例》是目前为止在此方面最规范的法律条文，整体的城市基础设施制度性建设由此前进了一大步。” 韩晓芳说。
《条例》第一规定了特许经营的范围：供水、供气、供热项目以及其他的城市基础设施项目；第二规定了特许经营的主要形式：BOT模式以及市政府同意的其他形式。第三规定了投资的项目：为防止盲目建设，项目必须满足三项规划——同时符合城市总体规划、经济和社会发展规划以及城市和基础设施的行业发展规划。
另外，《条例》还对实施方案的具体内容做了较具体的规定，主要包括十个方面：特许经营项目的基本条例和指标，特许经营者的选择方式，特许经营权的期限，特许经营权的税费减免等等。特许经营要求通过招标等公平竞争的方式确定经营者。 
“从成效上看，北京市的特许经营虽然时间不长，但是成效还是非常显著，我们初步统计了一下，从2000年到现在，特许经营项目一共搞了22个，这22个项目吸引社会资金超过了230亿，极大地缓解了北京城市建设的资金的短缺情况，这也是今年奥运会成功举办的一个重要保障。”韩晓芳说。

招投标方式在实践中遇到困难

“在实践中，基础设施的特许经营确实能够解决很多问题，比如政府一方面解决了资金不足的问题，另一方面可以把更多的资金投向医疗卫生、社会保障等方面。同时，社会资本进入基础设施建设和运营管理，带来了先进的管理技术，为传统的基础设施运营管理提供活力，并且带动了企业提高管理效率”，韩晓芳说。“但是，在具体的实践中也存在着不少难题。”
“从国内来讲，大量特许经营还是通过招投标方式确定经营者，但是我们在实践过程当中感觉到有很多问题”，韩晓芳说。
中央财经大学法学院教授曹富国也表示，“是否能够选择一个好的特许经营者，关系着特许经营项目是否能够成功实施。由于大型基础设施特许经营项目的复杂性，传统政府采购的招标程序可能不能适用。”
据了解，基础设施特许经营的项目往往是很大、很复杂的项目，期限也非常长，不确定因素非常多，所以在招投标过程中，即使招标文件做得再细，但还是有问题需要进行详细的探讨和谈判。但是《招标投标法》规定是不能进行实质性谈判的。“《招标投标法》是依照了合同法的原理，但是在实际操作当中如果不做实质性内容的谈判，最后协议的签订就存在一定风险。”韩晓芳说。
那么这一问题该如何解决呢？曹富国建议，地方政府可以尝试以规范性文件的形式，来确定具体的特许经营者选择程序及其适用条件(不限于招标方式的公平竞争方式)，确保特许经营者选择程序的最低透明度，也可以为不同政府部门在协调工作关系上提供共同的工作规范。“这虽然是一种理想的途径，但也对政府协调制定政策的能力提出了挑战。”他说。

价格难题如何解决

特许经营当中“价格形成机制和价格调整机制”一直是困扰政府的难题。“这一类的项目都属于公用产品，带有社会福利性质，要考虑到老百姓的承受能力，也要保证中低收入者的承受能力。但在特许经营当中，跟特许经营者的谈判这类项目的价格确实是非常困难的。”韩晓芳说，“从经营者来讲，追逐利润是他们的天性，这无可厚非。但如何既保证经营者合理的利润，同时又保证消费者的权益，保证社会福利制度的贯彻落实，这是一个两难的选择。”
她坦言，在和企业进行价格谈判的过程中，政府由于缺乏相关的专业人士，有的时候虽然聘请一些中介机构的专业人士，但是也显得比较被动。
“而且有的价格当时觉得合理，但事后还是有一定风险。国外在事后的价格调整上有一些明确的规定，但我国没有。”韩晓芳说。中央财经大学法学院教授曹富国也对本报记者表示，由于特许经营期限一般比较长，会出现政策环境等不可控外部因素的改变，因此可能需要一个价格调整条款。但价格的调整需要一个特别程序。“要适当引入公众参与和监督”，曹富国说，“公众作为公共产品或服务的使用者，是城市基础设施特许经营项目的重要的利益相关者。基础设施立法的终极目的，也是为了促进公共产品或服务消费者福利的最大化。”
另外，韩晓芳也呼吁收取特许权使用费：“收取特许权使用费是非常有必要的。这主要基于这样的性质：一是权利的补偿或者权利的付费，特许经营者一方面拥有公共通行权，另外一方面拥有土地公共资源获利的权利，另外还有一些排他权，确实应该付费。制订特许权收费制度是一个重要的利益调整机制。”她说。
曹富国表示，“实践中没有收费的原因可能有很多：一是如果收费，特许权人会将这些费用计算入其服务价格上或确定较长的投资回收期。二是，地方政府意在招商引资，不太会去再收费；还有，收了费用如何使用也存在疑问。”
“特许权使用费在国际上已经比较成熟了，但是在咱们国内这方面还是刚刚开始，虽然我们在《条例》中也做了相关规定，但到现在为止，基本没有使用特许权收费的，所以这个问题我想也是国家层面需要考虑的制度上的问题。”韩晓芳说。