何为特许经营?

所有权与经营权的调和剂

在西方国家，公共资产所有权是一个敏感话题，政府总想将其掌握在自己手中，但在维护资产过程中遇到预算紧缺等问题时又不得已改变对所有权的态度，借助私人部门的力量。为使私人部门能参与维护并运营公共资产，规则制定者们设置了不同方式，特许经营（Concession）合同便是其一。由于公共部门不仅能保留资产所有权，且能在特许期满后将经营权从私人部门手中收回，因而此类合同备受各国政府青睐。

PPP中最常见的一种形式

追溯PPP的起源，或许要在特许经营合同中才能找到。据记载，早在1438年，法国贵族Luis de Bernam被授予一项河流的特许经营权，政府准许他向在莱茵河上运输的货物船只收费。虽然欧盟公共采购法中并未明确定义PPP概念，但这种模式通常被认作是存于公私部门间一种广泛意义上的合作关系，能使传统采购方式下由公共部门承担的融资、建设等风险转移到私人部门。

特许经营是PPP中最常见的一种形式，当政府授予私人企业特许权时，也意味着其授予了私人实体在很长一段时期内建筑、运营及维护项目等专有权利以及对公共项目进行投资的责任和义务。特许权获得者需要在指定领域内完成项目全部交付任务，并从使用者手中按合同规定直接征收费用。

一定期限内的经营权转让

特许经营模式中，除了公共与私人部门及提供资金的贷款方外，最终使用者也是模式中的重要部分。公私双方在签署特许权合同后，由私人部门负责向银行贷款或通过其他渠道进行融资，同时按公共部门制定的绩效标准施工并向其汇报。项目完工后，特许经营获得者拥有一段时期的经营权，按合同规定向服务使用者收取一定费用，在经营期满后，项目经营权重新转移至公共部门。特许权合同有效期通常为25-30年。

与其他PPP模式一样，特许经营项目中的关键风险都会转移到私人部门。从本质上来说，公共部门从服务供给者摇身变为价格与服务质量的规范者，尽管公共部门在特许经营项目中的作用有限，只能在项目初始阶段制定计划、规范特许权合同条款中的价格与运营权转让期，或者为督促特许权获得者按规执行而制定一系列绩效标准或提供相应的惩罚，但即使处于特许期，公共部门仍为公共资产的所有者。

项目需要具备商业化属性

由于私人部门承担几乎全部投资成本，这就意味着特许经营项目需要具备一定的商业化属性，并且使用者愿意为使用过程买单。当然这其中并不排除公共部门在资本投资中通过补贴，如可行性缺口融资（VGF）等方式增加特许经营的商业化可行性。

通常特许经营项目需要在生命周期内明确定义范围与需求，在同附近基础设施对接时保持高效与简便的特质，且具有一定经济独立性。此外，特许经营项目需要有与之对应的服务市场，使用过程能以最直接的方式衡量，如向通过的来往车辆征收费用等，同时特许经营获得者能在一定程度上影响需求。

在实践中，特许经营合同通常包括工程与服务两大类，工程特许经营中，私人部门需要对诸如港口、停车场、收费公路等基础设施进行建设与维护；而在服务特许经营中，私人部门则需提供诸如能源、配水及垃圾处理等一般性经济利益服务项目。
将竞争引入行业内部

特许经营的主要优势在于，对于那些因政治因素无法由私人获得所有权的特殊公共资产，政府可交由私人部门在一定时期内维护并有效运营，用以偿还私人建设中的投资并赚取一定回报。对特许经营项目进行招标可以将竞争引入行业内部，竞争同时会促使私人部门缩减成本，由于特许经营合同中有对价格上线的规定，竞标者需要提供项目最低报价。此外，在特许经营中，公司间的竞争通常发生在投资承诺达成一致前，因此会为最优价格的产生创造更多空间。

当然，特许经营并非完美无缺，这类项目通常需要复杂的设计与管理系统，具体实施起来困难重重，而特许经营合同不可能面面俱到地覆盖所有不确定事项，因此将一份长期合同锁定在一个固定价格中是不切实际的，公私双方很可能需要在项目进程中重新谈判，这也为滥用谈判创造了机会。同时，公共部门对于私人部门是否尽心维护设施或在合同期间承担一些必要投资并无激励措施。