一、燃气产业的性质及对于政府管制的需要

(一)燃气产业的性质

燃气产业既有城市公用产业的一般性质，也有其特殊性。这些经济性质主要表现在以下的几个方面：

1.由于管网所形成的自然垄断性。燃气的生产供应过程主要包括生产、输送、分销以及供应等四个环节，这四个环节是垂直连接的阶段。输送和分销是依赖管网来进行的。而提供燃气的基础设施的成本是沉淀性的，因此使得输送、分销和供应具有自然垄断性，表现在同一地区一般不会重复建设管网。

2.燃气产业具有明显的地域界限性。燃气由于受其提供商品或服务的网络限制，往往较难建立跨地区的全国性供应网络，甚至网络在同一地区的延伸也有困难。

3.燃气产业的消费需求具有不均衡的性质。燃气用户对燃气的消费随着季节的变化而有所不同。一般而言，冬季为高峰使用期，而夏季消费需求相对很小。

(二)燃气产业需要政府管制

1.由于新独立的供应企业有可能成为燃气供应市场的主导企业，进而凭借其对生产设施的所有权或者与独立的生产者签订长期合同，采取一系列战略性采购政策以排斥其他竞争者，并抑制新企业进入。因此，政府必须采取必要措施以促进竞争。

2.由于燃气产业具有明显的地域界限性，且各个地区成本不一，导致其在各个地区具有自然垄断的色彩。这些企业利用其信息垄断，使消费者和政府无法把握其成本的构成及变化，因而在制定政策时会产生困难。

3.垄断容易导致生产效率低下，垄断利润的存在会损害社会福利。因此，政府需要对价格实行管制，以刺激企业内部生产效率，维持企业的生存和发展，实现社会资源合理配置。

综上所述，由于燃气产业的经济特性，政府必须对其进行管制。

二、燃气产业的发展过程及政府管制的现状

(一)燃气产业的发展历史

我国最早的城市燃气始于1865年，到1949年全国只有7个城市使用煤制气。燃气事业的发展在改革开放以后经历了三个阶段：第一阶段为1949年至1980年前后，全国建成了一批以利用焦炉气和化肥厂释放气为主的城市燃气余气利用工程；第二阶段为20世纪80年代至90年代初期，在广东沿海等经济发达且能源缺乏的地区，首先使用了进口液化石油气；第三阶段是20世纪90年代末至21世纪初，以陕气进京为代表的天然气供应标志着城市燃气进入了一个新的时代，“西气东输”工程的全面铺开更是将之推向丁高潮。

(二)燃气产业的发展及管制现状

1.改革开放以来，我国燃气产业得到了很快的发展。以液化石油为例，我国的液化石油气产量居世界第四，消费量为世界第三，是世界上液化石油气消费增长最快的国家，上世纪90年代以后的年消费增长率达到20%以上。从表1中我们可以看出，燃气产业的各项指标都有了大幅度增长，到2005年，全国城市人工煤气供应总量255.8亿立方米，天然气供应总量210.5亿立方米，液化石油气供应总量1222万吨，燃气管道长度达到162108km。其中：天然气管道总长度92043.1km，人工煤气管道总长度51403.7km，全国城市用气人口19485.8万人，燃气普及率82.1%。

2.各地政府出台了相关的管理条例。近几年来，借鉴国外发达国家燃气产业改革的经验，我国各地政府相继出台了一些《燃气管理条例》，就燃气的规划与建设、燃气设施管理、燃气经营管理等做出了相应的规定。

3.对非垄断业务进行拆分和产销分离。燃气产业的垂直结构是可分的，这种产销分离可防止一体化企业在燃气市场上占有特殊的优势，促进企业之间公平竞争。如深圳市采取“一家经营管网，多家经营燃气”的方式，由若干个燃气经营单位每月报价，价格低的才能获得当月通过管网销售燃气的权利。但是像深圳这样真正实现产销分离的燃气经营改革并不多见，各地的燃气改革主要是通过内部拆分来引入竞争机制的，并没有从根本上打破燃气产业垄断经营的局面，并没有真正实现市场化的竞争格局，燃气经营亏损等问题并没有得到根本解决。截止到2603年9月份，中国燃气企业的行业亏损总额达到了9亿3千万元，燃气经营企业中有1／3以上的企业处于亏损状态。

4.燃气企业投资渠道单一得到了一定的改善。长期以来我国的燃气企业由政府投资建立经营管理，价格由政府来制定，政府根据亏盈对其进行补贴。这样就会导致燃气产业的投资主体单一，经营亏损严重，财政补贴包袱沉重。

为克服原有运营体制的弊端，促使公用事业持续发展，拓宽城市公用事业投资渠道成为一种必然选择。2002年3月我国公布新的《外商投资产业指导目录》，将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次列为对外开放领域。随后在2002年12月，建设部又印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出开放市政公用行业市场，加快推进市政公用行业市场化进程。

随着燃气产业市场化进程的推进，产权多元化和特许经营制度(BOT和TOT是特许经营的两种方式)引入了燃气企业的运营机制中：2002年10月，上海大众燃气有限公司宣布将率先在青浦区徐泾镇向社会招募第一批特许加盟服务网点的合作伙伴，经营3200多户用户的燃气服务。2004年北京市亦庄东区的燃气项目中采取了特许经营BOT的方式。

5.目前普遍采用的价格计算方法为成本加成法。成本加成定价法就是以产品成本为基础，加上一定百分比的利润作为产品的价格。管道燃气售价；外购气源成本(包括运费在内)+漏损成本+运营成本+销售税金及附加+利润。

6.建立了价格听证会制度。近年来，中国各地对燃气价格的调整和燃气用具的经营等方面尝试采取听证会的形式，收到了较好的效果。如2000年3月，南京液化石油气价格调整举行了价格听证会，与会各方对液化石油气的调价可行性和调价幅度均进行了讨论，从而确定合理的调价方案。到目前为止，听证会制度在我国城市公用事业的发展中不断的发挥作用。

三、燃气产业发展和政府管制中所存在的问题

1.缺乏相应完备的法律法规体系。我国当前尚无专门的(燃气法)，建设部的《石油、天然气供应企业资质认定》和各地出台的《燃气管理条例》等文件是主要的法律依据。没有系统的法律导致企业和管制机构职能不明确，管制行为不确定，缺乏承诺和独立性。

2.由于政府干预企业经营，企业缺乏经营自主权和积极性，缺乏竞争力，生产效率低下，服务质量下降。由于目前中国燃气经营具有很强的行政垄断性。以天然气为例，中石油、中石化、中海油占据了全国的天然气产量并拥有独立的经营区域。

3.燃气产业现行的价格形成机制中存在一定问题。一是由于政府很难合理地核算出企业的实际成本，成本加成法对企业缺乏激励性，也会使政府监管更加困难。这情况导致管道燃气公司售价与生产成本倒挂，销售越多亏损越多。所以大多数国有管道燃气公司负债累累，靠政府的财政补贴勉强度日。二是计价方式单一。现行的计价方式虽然按照民用、商业等不同的消费对象，执行不同的价格标准，但在同一类消费对象中，其价格标准只有一个，燃气售价与用气量无关。三是燃气的定价较低。中国的生活燃气价格约每立方米0.22美元，比全球平均低20%，以每人为标准，中国的燃气使用费与国内生产总值的比率在世界上属于最低的范畴，为0.5%，韩国的比率为1.5%，美国为1.7%。

四、燃气产业“十一五”期间管制改革的建议

1.完善法律法规体系。必须根据我国国内、国际实际情况，顺应全球化的发展趋势，研究和明确当前今后我国燃气产业政府管制的目标、原则的基础上，尽快制定颁布《燃气法》，形成以《燃气法》为核心的燃气管制的法律、法规体系。必须制定相应的燃气产业政策法规。中国各地政府相继出台的《燃气管理条例》对燃气经营企业的生产经营活动并未做出明确的规定，所以《燃气法》应该弥补这些缺失。另外，还要完善燃气产业的社会监督机制，以监督政府部门和规制机构，并保障居民用户的利益。具体做法包括成立燃气消费委员会或完善价格听证会制度，以实现价格确定透明化和调价审定程化。

2.实施政企分开，提高政府管制体制和企业经营机制效率。分离行政管理部门和燃气经营单位，使管制机构独立化，管制行为法制化。政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，而是采取必要合法的管制措施来规范企业的市场行为。政企分离后的企业应成为自主经营的市场主体，按照市场经济原则展开生产经营活动，以追求最大利润为经营目标，努力提高效益。

3.继续推行燃气产业的市场化改革，打破垄断，形成高效。有序的竞争局面。在燃气产业的生产和分销这些环节加大市场化改革的力度，通过特许经营权的招投标等方式提高燃气企业的效率。

4.完善我国的价格管制机制。可以参照国外发达国家的改革经验，例如法国的燃气定价原则为：居民和商业用户燃气价格有政府管理。工业用气价格可以由燃气公司自由定价。我国的燃气产业的价格结构应该根据消费对象采用有差别的计价方式。

5.继续推行股份制改革，建立多元化的投融资体制。燃气产业投资大，回收期长，一般企业无力独立投资，所以可以建立多元化、多层次、多渠道的投融资体制。

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