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关于推进供水工程市场化改革的思考
时间:[2013-11-14]    来 源:特许经营第一网     作 者:特许连经营学者  点击:
按照社会主义市场经济体制的要求,加快推进供水工程市场化改革,对保证供水工程良性运行,促进经济社会可持续发展具有重要意义。
1  供水工程市场化改革的重大意义
建国以来,山东省建设了大量的供水工程,有力地支撑了国民经济和社会事业的发展。但是,由于体制不顺、机制不活,许多供水工程老化失修、管理粗放、效益低下,难以实现良性循环。随着全省经济社会的快速发展,水资源供需矛盾日趋尖锐,对供水工程的建设和管理提出了更高的要求。如何按照社会主义市场经济的要求,建设、运营好供水工程,促进经济社会的可持续发展,是需要破解的重要课题。
2003 年,山东省委工作会议提出,要进一步推进“水利的产业化、市场化、股份化”,省委、省政府关于加快水利发展与改革的决定也对水利工程的市场化改革提出了明确要求,为供水工程下一步的发展指明了方向。社会主义市场经济体制的逐步完善、供水市场的逐步放开和水价机制的逐步形成,为供水工程的市场化改革提供了广阔的发展空间。从近几年各地供水工程市场化改革的实践来看,把供水工程推向市场,理顺各利益主体的关系,有利于吸引民营资本、外资、金融资本,解决建设资金短缺问题,缓解我省水资源“瓶颈”制约;通过深化供水工程建设与管理制度改革,进一步明晰所有权、放开建设权、搞活经营权,有利于盘活大量的国有供水工程存量资产,提高工程的管理水平,实现供水工程的良性循环。
2  供水工程市场化改革应重点把握的几项原则
2.1  坚持政府推动与市场调节相结合的原则
供水工程作为支撑国民经济和社会发展的重要基础设施,在推向市场的过程中,必须实行政府调控下的准市场运作方式。明确界定政府行为和市场行为,逐步解决政府在供水工程建设与管理中的“越位”、“缺位”和“错位”问题,确立政府在供水市场开发中的主导地位;充分发挥市场对资源配置的基础性作用,引入市场竞争机制,完善水价形成机制,规范供水市场发展。
2.2  坚持社会效益和经济效益相结合的原则
水是基础性的自然资源和战略性的经济资源,关系经济发展和社会稳定,关系人民生命健康安全。供水工程是基础设施,既有公益性,又有经营性。在推进供水工程市场化改革的过程中,必须坚持社会效益和经济效益统筹兼顾,长远利益与近期利益统筹考虑。
2.3  坚持公开、公正、公平的原则
打破行业垄断,创造适合各类市场主体公平竞争的市场环境,增强竞争的透明度,杜绝暗箱操作。统一政策,建章立制,规范运作,内资外资一视同仁,内企外企平等参与。
2.4  坚持国家、水管单位、投资者三方利益兼顾原则
严格国有水利资产评估,在供水工程经营管理中实现国有水利资产保值增值;坚持与水利工程管理体制改革相结合,积极稳妥推进;科学确定投资回报,维护投资者合法权益。
2.5  坚持正确处理改革、发展与稳定三者关系的原则
既要把发展作为第一要务,从水利行业实际出发,以改革促发展,大胆探索,勇于创新,又要充分考虑各方面的承受能力,把握好改革的时机与步骤,把改革的风险和成本降到最低限度。
2.6  坚持因地制宜,分类实施的原则
结合各类供水工程特点,创新改革思路,多种形式并举,宜股则股,宜租则租,宜卖则卖,不搞一刀切。
3  供水工程市场化改革的重点
3.1  加大政府调控力度,健全市场调节机制各级政府要按照把握规划权、控制取水权、放开建设权、搞活经营权、保证水安全的原则,根据经济社会发展规划和当地水资源实际,搞好水资源开发利用总体规划,做好供水工程总体布局,优化配置水资源,为供水工程市场化改革打下基础;要从当地的水资源承载能力出发,科学合理安排生产力布局,缺水地区严禁新上高耗水项目;严格执行取水许可制度,严格控制取水权;营造公平竞争的市场环境,理顺各利益主体的关系,降低市场门槛,放开供水工程的建设权、经营权、管理权,调动外资、社会资金办水利的积极性。对各类供水工程市场主体,严格供水市场准入制度,对其经济实力、技术水平和管理水平认真考核,规范特许经营合同,保证供水安全;加强对工程建设质量、工程运行维护、供水质量、防洪调度等方面的管理,保证供水工程的安全运行。
各类供水市场主体要依法经营,严格遵守《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水法》、《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《山东省节约用水办法》等法律法规,服从当地政府的统一调度和监管;要建立现代企业制度,健全法人治理结构,做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学,实现自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展;要加强供水工程的维护,保证工程的正常运行,加强内部管理,提高经济效益。
3.2  深化供水工程建设与管理制度改革
深化供水工程建设与管理制度改革,是推进供水工程市场化改革的前提,是建立合理水价形成机制和多元化水利投融资机制的基础。要从供水工程的客观实际出发,尊重历史,面对现实,盘活存量,优化增量,平等竞争,滚动发展,在严格进行资产评估的基础上,明晰产权关系,推动供水工程建设与管理主体的多元化。
深化供水工程建设与管理制度改革,要按照《水利产业政策》和《水利工程管理体制改革实施意见》的有关规定,严格把好“五关”:一是资产评估关。要组成专门班子摸清供水工程家底,分类排队,为改制打下基础。对拟改制的供水工程,要遵照国家有关规定,按照公开、公正、公平的原则,进一步清产核资。
二是产权界定关。在清产核资的基础上,明确资产所有权、法人财产权、使用权、处置权、受益权主体,明确各利益主体的责、权、利。正确处理国家、集体、个人三者利益的关系,保证国家、集体资产不流失,群众利益不受损害。认真探讨水利工程经营性资产的科学界定和剥离方式,为盘活存量资产和建立法人治理结构打下基础。对已建的具有防洪、灌溉、供水等多种功能的综合性水利工程,要按照工程的供水、灌溉、防洪等单项功能,采取多目标水利工程投资和费用分摊办法,科学划分经营性资产和非经营性资产。对新建工程按照工程设计概算评估总资产,采取多目标水利工程投资和费用分摊办法,划分经营性资产和非经营性资产,具有多种功能的工程只将经营性资产推向市场,单一的供水工程全部资产推向市场。三是方式选择关。结合各类供水工程的实际, 正确选择BOT、PPP、股份制、特许经营、委托经营、拍卖、租赁和国有独资等产权组合和建设管理形式。四是合同签订关。
不论采取哪种形式,都要在遵守法律法规的条件下,充分考虑各方面的利益关系,签订严格、规范的供水工程建设管理合同。五是资产管理运营关。加强国有水利资产管理,明确供水工程国有资产出资人代表;从开发供水市场的战略高度出发,积极培育具有一定规模的国有或国有控股的水务集团或水利国有资产运营公司,负责供水项目等水利经营性项目的投资和运营,承担国有资产保值增值责任。国有水利资产拍卖所得,以及供水工程建设权、经营权拍卖所得,由水行政主管部门专户管理,专款专用,继续用于水利建设。
3.3  建立科学合理的供水价格形成机制
水价改革是供水工程市场化改革的核心。供水价格是否合理,不仅影响水资源的优化配置和可持续利用,而且关系供水工程市场化改革的成败。供水价格的制定,要严格按照国家发展和改革委员会与水利部联合制定的《水利工程供水价格管理办法》和鲁价格发[2003 ]58 号《关于加快推进城市供水价格改革工作的通知》要求,按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则进行,并根据供水成本、费用及市场供求变化情况适时调整。城市水利工程供水价格,应逐步提高到保本微利水平。农村水利工程供水水价,用于农业灌溉的应按补偿供水生产成本、费用的原则核定,不计利润和税金;用于高效农作物的,可在双方商定的原则下,计算适当的利润;用于农村自来水的应逐步提高到保本微利水平;通过市场机制建设的乡村供水工程,供水价格由双方协商确定,政府调控指导。各级政府应逐步推行由基本水价和计量水价构成的两部制水价,加强对供水价格的监管,搞好工程投资、生产费用的审核,防止虚增投资、虚列费用等投机行为,保证价格公平合理。
3.4  因地制宜,多种形式推进供水工程市场化改革供水工程市场化改革目前虽然已经起步,很多地方创出很多好的模式和经验,但还有很多问题需要进一步研究探讨。各地要结合当地水资源、工程建设和经济发展的实际,因地制宜,创新改革模式,多种形式推进供水工程的市场化改革。
对现有的大中型供水工程,应在明晰产权的基础上,区别不同的工程性质进行改革。单纯向城市和工业供水的水利工程,如平原水库,可以采取拍卖、租赁、股份制、股份合作制等多种形式,通过实行特许经营权招标的方式推向市场。既有公益性又有经营性功能的综合性供水工程,应科学界定经营性资产和公益性资产,把经营性资产剥离后推向市场,可以采取资产使用权的拍卖、租赁、参股等多种形式进行改革;公益性资产可通过委托管理、承包管理等形式提高管理水平,降低管理成本。
对新建的大中型城市供水工程,按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则,放开建设权,搞活使用权,明确收益权。各级水行政主管部门要根据本地水资源开发利用总体规划,提出供水工程的布局、规模、标准、水价等建设管理标准,把整个供水工程推向市场,通过竞争方式确定建设、运营、管理模式,鼓励采取股份制、股份合作制、BOT、PPP 等多种方式进行建设和管理,提高工程运营效益。
对农村小型供水工程,按照《山东省小型水利工程产权制度改革暂行办法》,进一步深化改革,积极探索适应农村生产力发展水平的农村用水合作组织和管理体制,鼓励采用承包、拍卖、股份合作等灵活多样的方式进行建设管理,保证工程良性运行。
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