得知广东这样一个经济发达的大省要制订规划，推进基本公共服务均等化，我个人的感觉是非常振奋，作为一个近五年来一直从事基本公共服务的研究人员感到很受鼓舞。2003年的SARS危机之后，我们院开始把研究重点放在了基本公共服务方面，当年，迟院长就提出加快建设公共服务型政府，2005年又提出以基本公共服务均等化改革和调整中央地方关系，建设公共财政制度等命题。2007年，在接受联合国开发计划署委托撰写中国人类发展报告的时候，迟院长说，用“惠及13亿人的基本公共服务”这个主题比较好。应当说，基本公共服务均等化这个题目集中地体现了我们改革开放进入新阶段，以人为本这个改革发展的主题。

我觉得我国的基本公共服务均等化作为政策实践，是从2003年的SARS危机以来开始的，经过十六届六中全会、十七大正式写进中央文件，现在已经从应景式、适应性的政策调整提升到发展战略层面，提升到对新阶段改革和制度创新的要求上。在这样一个新阶段，就是要使基本公共服务向农村、落后地区、困难群体倾斜的政策稳定化，制度化，从我们在特定时间、特定背景下的“民心工程”、“德政工程”变成我们这个社会制度层面固有的东西。实现基本公共服务均等化，就是要形成这样的制度安排，使我们经济转轨、社会转型时期出现的城乡差距、区域差距、贫富差距不要转化为人们基本权利的不平等和机会的不平等。从这个角度上来看，广东在基本公共服务均等化方面的实践，成为社会体制改革的先行者，建成全国的先导区、示范区，对中国特色社会主义模式的探索具有战略意义。

一、基本公共服务均等化制度建设的核心问题是政府责任，要把建立政府对基本公共服务负最终责任的体制机制作为这次行政管理体制改革的重要内容

1、在我国经济转轨、社会转型的大背景下，基本公共服务均等化归根结底是一个政府社会职能创新的问题。这几年，大家对医疗卫生、教育等领域的讨论，也可以说基本上形成了一些共识。一个健全的现代社会，应当包括政府、市场、社会组织三大支柱，这三大支柱相互配合才能为基本公共服务均等化创造一个良好的制度环境。大家比较集中关注的“市场失灵”、“社会失灵”，在我国这个特定阶段，实质上集中反映了“政府失灵”。因为市场、社会组织发生作用的范围，发生作用的方式，都受到当前政府社会管理方式的限制。也只有政府才有能力、有条件对基本公共服务均等化的结果承担最终责任，发挥“兜底”的作用。在这个前提下，才能够真正有效地发挥市场机制、社会组织的作用。

2、将政府的基本公共服务责任制度化作为这次行政管理体制改革的重要任务。这次十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，在强调过去提的正确处理政府与市场之间的关系的同时，强调全面正确履行政府职能，实现基本公共服务均等化。按照十七届二中全会所提出的，在2020年实现建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的要求，广东可以把建立政府对基本公共服务负最终责任的体制机制纳入到这次行政管理体制改革的重要内容，要有一个5-10年的中长期方案，统筹安排，分步骤、循序渐进地强化政府的社会职能。

3、按照基本公共服务均等化的要求优化政府的社会职能。一是巩固和扩大最近几年在城乡义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等方面的取得的成果，使其转化为作为各级政府的基本职能，探索建立中央、省以下各级政府基本公共服务的分工体系，使各级政府的责任明确化、规范化、法定化;二是探索在政府在行使社会职能方面，实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。在此方面，要实行基本公共服务供给中的决策、执行、监督分离，基本公共服务供给要以结果为导向，注重绩效，可问责;三是在推进政事分开方面进行探索，着重强化事业单位的公益性。政府公共服务管理机构要超脱出来，成为政策的制订者和监管者，按照公益性的大小确定对事业单位的支持力度;四是政府要制订城乡、区域、不同社会群体基本公共服务均等化的规划，按照这个规划优化配置行政职能和机构设置。

二、基本公共服务均等化以政府间财政能力均等化为前提，要把探索财政能力均等化的体制机制作为公共财政建设的重要任务

1、基本公共服务均等化在很大程度上依赖于政府间财政能力均等化。近些年，适应科学发展观的要求，我国在财政投入结构调整方面迈出了重要步伐，在很大程度上收缩了经济建设方面的支出，加大了基本公共服务的投入力度，但在政府间财政能力均等化方面尚未真正破题。在新一轮财政体制改革中，在财政投入继续向基本公共服务倾斜的同时，还应当把政府间财政能力均等化作为公共财政建设的重要目标。

2、在实现由层级财政向辖区财政的转型方面进行大胆地探索。我国基本公共服务供给差距有多方面的复杂因素，其中重要的原因在于现行的层级财政模式。而在层级财政模式下，各级政府主要关心本级财政的预算平衡，在财政收入、支出与收支平衡手段等方面均从本级财政角度考虑，难以在平衡辖区内政府间财政能力中发挥应有的作用。因此，建设公共财政制度重在确立辖区财政观念，以基本公共服务支出责任与财政能力平衡的原则取代传统的财权与事权均衡的原则。一是明确各级政府基本公共服务的支出责任。这就要求在各级政府间合理划分基本公共服务职责，并按照基本公共服务均等化标准测算各级政府所需要的财政支出规模。二是按照各级政府基本公共服务支出责任均衡配置财力。这就要求在各级政府间合理配置财权的同时，建立规范的转移支付制度，实现政府间财政能力均等化来平衡政府间财力。

3、选择循序渐进的财政体制改革路径选择。近期应以以完善政府间转移支付为重点。我国中央和省级政府财政能力比较强、基层财力比较薄弱的格局在相当一段时期难以改变，要把完善政府间转移支付仍是实现财政能力均等化的主要手段。从中长期看，要把推进财政层级扁平化作为省以下财政体制改革的重要目标。分税制改革以来，中央与省的分税制取得很大进展，但省以下分税制始终难以取得实质性进展，主要原因在于财政层级过多。20几个税种在中央、省、市、县、乡镇五级财政分，地方主体税种缺乏和财政困难很难避免。因此，在省以下各级政府合理的配置财权财力，重在简化财政管理层级。从近几年的实践看，可以从“省直管县”和“乡财县管乡用”两个环节推进财政层级扁平化。一是在当前“省直管县”财政体制探索的基础上，出台相关鼓励和支持的政策，以有效地解决“省直管县”财政中显现出来的新矛盾。省级政府要对试点县适当下放一些审批管理权限，既减少省一级的管理事项，又能够调动县的积极性。重新定位市和县的功能，进行市县联动的配套改革。二是在目前“乡财县管乡用”试点的基础上，进一步规范县财政对乡镇财政的指导管理，将过去乡镇预算外资金、自筹资金和统筹资金全部纳入乡镇财政管理，拓宽财政管理领域，增强乡镇财政能力。建立严格的审批制度，有效堵塞管理漏洞，控制乡镇不合理支出。在条件成熟的地方，鼓励将乡镇政府转变为县级单位的派出机构，使县乡财政管理模式与行政层级相一致。

三、基本公共服务均等化必须注重投入产出效率，要进行行政管理体制、财政体制、事业单位改革等方面的联动改革，建立政府主导、社会参与的基本公共服务体系

即使保证了基本公共服务责任与财政能力的均衡，也会由于支出效果不同而产生基本公共服务的差距。因此，在明确了政府责任分工、明确了财政投入责任的同时，还需要关注基本公共服务的产出效率，在产出环节建立相应的制度安排。这就需要统筹考虑行政管理体制、财政体制、事业单位改革等方面的联动和配套，建立一个高效率的基本公共服务供给体系。在此方面，存量改革的难度很大，广东可以在推动存量改革的同时，尽快引入增量改革，带动新体制的形成。

1、放宽基本公共服务投资的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都要对社会开放;凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展。通过公共财政资助用户、资助特定项目在基本公共服务供给环节引入竞争，提高服务质量和提高效率。例如，发放教育券、卫生免疫券给弱势群体，通过其自主选择公营机构、私营机构或非政府组织提供的教育和卫生服务，形成教育服务和卫生服务的市场竞争局面，以有效地增加供给、降低成本和价格、提高质量、改善服务。

2、创新政府基本公共服务财政投资体制。针对一些政府部门在基本公共服务领域投资铺张浪费等问题，通过代建制、承包制、订购制等途径，最大限度地降低成本，提高政府基本公共服务的供给能力、质量和效率。实行基本公共服务项目公示制，优化政府投资的使用途径。实行基本公共服务招标购买制，节约政府资金的使用成本。实行公共工程招标代建制，控制政府资金的使用质量与工期。对非经营性政府项目实行代建制，将非经营性政府项目的建设管理任务交由专业化、常设性的项目管理机构或公司而非项目使用单位承担。实行基本公共服务合同承包制，分散政府资金的使用风险。

3、鼓励社会资金参与基本公共服务项目建设。通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目的投资。利用参股或控股等方式吸引社会资金，弥补财政投资能力的不足。通过特许经营权等方式吸引民间投资，弥补政府抗风险能力与经营能力的不足。例如，政府可以在项目建成之前或之后，通过公私合营、民间承包经营、BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)等方式向民间资本转让全部或部分经营权，形成公私合作方式，以分解政府的投资经营的负担。利用投资补助等方式支持民间投资。对于实际收益低于投资成本的医院、学校与社会福利部门，政府可以按补偿成本加合理回报、财政拨补和社会公众合理承担相结合的原则，给项目经营单位贴补一定经营费用，也可以在建设期内一次性补贴投资费用，从而使得社会力量能够借助于政府补贴是投资收益至少达到盈亏平衡点。通过贴息贷款支持民间投资，弥补公共投资信用能力的不足。

在广东这样一个大省实现基本公共服务均等化，我觉得应当从本省的实际出发，制定基本公共服务均等化的中长期战略规划，确定全省基本公共服务的最低标准，实施行政管理体制、财政体制、事业单位联动改革，先实现城乡、地区、不同社会群体基本公共服务制度的统一，再逐步缩小水平差距。最后，衷心地祝愿广东能够象过去30年为中国经济体制改革作出表率一样，在新阶段的社会体制改革取得更大的成绩，树立一面以人为本的新旗帜。

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